| 一、领事制度的起源 |
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| 在当代，“领事”是指派遣国根据两国协议派遣到接受国执行领事职务，在接受国保护派遣国及其国民（包括法人）正当权利和利益的政府官员。“领事”一词最早出现在公元5世纪末，当时西欧奴隶社会日趋瓦解，商业城镇相继出现，商人在同行中选出发生商务争执时的“仲裁者”，称作“仲裁领事”。11世纪“十字军东征”，将领事制度带到了东方国家。15世纪，西方基督教国家和东方伊斯兰教国家签订《领事裁判权条约》，使领事的权力进一步扩大，包括对本国侨民的生命财产提供保护，领事保护遂成为领事制度的重要组成部分。到了近代，西方国家利用“领事豁免权”作为发展本国贸易、争夺海外市场、开拓殖民地、侵略他国的工具，我国曾是这方面的受害者。
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| 二、中国领事保护的历史沿革 |
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19世纪七十年代以前，中国在外国从未设过领事馆。当时在外国谋生的华侨被任意欺凌、歧视，甚至惨遭杀害。1870年以后，大批契约劳工出国，清政府才开始在外国设立领事馆。但当时中国已沦为半殖民地社会，在与外国的领事关系中根本得不到平等待遇，更谈不上保护海外华侨权益。华工在外国地位低下，遭受种种非人待遇，浸透着一部华工血泪史：1851年后中国大批劳工前往澳洲淘金，1859达到42，000人。淘金热兴起后，在澳的欧洲白人掀起一股排华恶浪，实施“白澳政策”，华工遭到任意殴打、枪杀、集体驱逐，大批华工死亡。当时在澳洲的华工由1888年的50，000人减少到1901年的32，000人。新中国成立以前，国民党政府根本无心顾及国外侨民的合法权益，广大侨胞深感自己是“海外孤儿”。
新中国成立后，废除了一切不平等条约，在和平共处五项原则的基础上发展外交关系，并从立法到实践为保护华侨的正当权益做了大量工作。新中国建国时起临时宪法作用的《共同纲领》明确规定：“中华人民共和国中央人民政府应尽力保护国外华侨的正当权益。”1954年的《中华人民共和国宪法》第98条规定：“中华人民共和国保护国外华侨的正当的权利和利益。”这条规定均为后来修订的宪法所采纳。此外，我国正不断完善护侨立法和政策规定，在《国籍法》、《继承法》、《中国公民出入境管理法》、《归侨侨眷权益保护法》和《海商法》中都有明文规定和体现。在我国侨务工作方针中，历来把护侨作为驻外使领馆的一项重要职责。
1978年我国改革开放起步，1979年7月我国就加入了《维也纳领事关系公约》，表明我国遵循国际上普遍承认的准则来开展和处理同其他国家的领事关系。这为我国领事工作的发展打下了良好基础，使我国领事保护工作走进了新的发展阶段。
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| 三、什么是领事保护和服务？ |
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领事保护是指派遣国的领事机关或领事官员，根据本国的国家利益和对外政策，在国际法许可的范围内，在接受国内保护派遣国及其国民的正当权利和利益的行为。具体来讲，当派遣国公民、法人的正当权益在接受国受到侵害时，派遣国驻外使领馆依据国际公约、双边条约或协定以及派遣国和接受国的有关法律，通过外交途径，反映当事人有关要求，敦促接受国有关当局公正、合法、友好、妥善地处理。在这一概念中，领事保护的范围限定为“正当权益”，也就是说，领事保护不是无条件的。对派遣国公民的正当权益，使领馆必须从履行法律赋予的职责的角度出发，采取一切可行的办法予以保护。但是，对不正当的要求，使领馆是不能满足的；对违法犯罪行为，使领馆更不能予以袒护。例如：要求使领馆为非使领馆成员代购免税物品不符合驻在国法律规定，属不正当要求；遇到涉外经济纠纷要求使领馆仲裁，超出了使领馆的职能范围；如系涉嫌刑事犯罪，为逃避法律责任，要求使领馆提供庇护，更是超出了领事保护的范畴。领事保护是根据国家主权平等和互利合作原则，在接受国内保护派遣国及其国民正当权益的行为，目标是促进两国友好合作关系，因此，领事保护既要符合派遣国的国家利益和对外政策，保护受害人的正当权益，又不得干涉接受国内政，滥用领事保护权。
领事服务是指派遣国驻外使领馆依据本国有关法律和法规，为在接受国内的本国公民办理护照、公证、认证等民政事宜的行为。与领事保护一样，这一概念也包括“行”与“不行”两个方面。比如，当一国公民在国外正常旅行丢失了护照，其可向该国驻外使领馆提出补发相关国际旅行证件的申请，使领馆有责任根据有关规定受理其的申请并核发相应的国际旅行证件，以便其继续旅行或回国。但是，该国公民要求使领馆替其向驻在国申办签证、居留证或工作许可证等，则超出了使领馆领事服务的范围。
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| 四、领事保护和服务的区别 |
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| 领事保护和领事服务是有区别的。领事保护发生在派遣国公民的正当权益受到侵害的情况下，通俗地说，就是出现“危险或紧急”的情况时，需要使领馆采取适当的保护性或救助性措施。使领馆实施领事保护的行为是在有关国际公约、双边条约以及派遣国和驻在国有关法律的框架内进行的。
领事服务的内容是指使领馆对派遣国公民在境外从事各类正常活动过程中自然会遇到的一些事宜，主要是对证件方面的事宜提供服务性协助。领事服务的主要依据是派遣国国家自己的法律和法规，从某种意义上讲，领事服务是国内有关部门的职能在国外的延伸。 |
| 五、中国领事保护和服务的对象 |
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| 中国驻外使领馆领事保护和服务的对象必须具有中国国籍。通常分为两种：
一是定居国外的中国公民；
二是临时出国探亲、旅游、经商、学习或工作的中国公民。
“中国公民”这一概念涵盖港、澳、台同胞。
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| 六、中国领事保护的现状 |
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目前，我国领事工作正处在一个大发展的时期。改革开放前，我国在外国仅设了7个领馆，同外国签订的领事条约仅有3个。目前，我国在外国设立的领事机构共有65个，外国在中国内地设立的领事机构有79个，在港、澳地区设立的领事机构有118个，中国同外国签订的领事条约、互免签证协定共约有140多个。1952至1978年，中国公民因公、因私出境人数总和仅26万人次，平均每年1万人左右。改革开放后，仅2002年中国公民出境人数就达1600万人次，各驻外使领馆为境外中国公民提供领事保护和各种领事服务的任务日益繁重。
伴随着经济全球化的发展和中国对外交往的不断深入，中国人的足迹遍及世界的各个角落。在新形势下，保护中国公民在海外的合法权益愈加成为外交部和驻外使领馆义不容辞的神圣职责。哪里有国家和人民利益的需要，哪里就有领事保护的“身影”。
外交部和各驻外使领馆切实履行宪法和法律赋予的职责，全方位、多层次地开展领事保护工作，坚决维护国家主权、利益以及境外中国法人和公民的正当权益。回顾近年来的领事保护工作，可归结为以下几个方面：
（一）及时、妥善处理境外重大、突发领事保护案件
近一两年，重大领事保护案件频繁发生。仅2002年至2003年初，就先后发生了1138名在新加坡的中国劳工汇款遭诈骗案、中国国际航空公司班机在韩国釜山坠毁事件、122名中国海南和广东籍渔民被菲律宾海军抓扣、中国劳工在以色列三起爆炸事件中遭遇伤亡等重大领事保护案件。今年3月至4月，在不到一个月的时间内，连续发生了几起涉及中国公民的重大恶性突发事件：3月20日，我一艘渔船在斯里兰卡海域被斯一武装组织击沉，造成15死8伤；3月27日，我一辆自吉尔吉斯斯坦返回新疆喀什的交通车被抢匪焚烧，造成21人死亡；4月7日，我一教育代表团在美国费城发生一起严重车祸，造成7死3伤。这些案件能否获得及时、妥善地处理，对我国领事保护工作水平是一种全方位的检验，同时也关系到我国内的社会稳定以及我国“走出去”战略的顺利实施，党和国家领导人、外交部、驻外使领馆和有关部门均高度重视。由于我们在处理有关事件时反应及时，措施得力，中国劳务人员、渔民及有关当事人的生命安全得到了及时、有效的保护，当事人的经济损失被降到最低或得到了最大限度地挽回，领事保护工作为维护我国安定团结的大局发挥了应有的作用。
（二）维护中国公民正当权益
维护境外中国公民的正当权益是领事保护工作最主要的内容之一，是党和政府关心境外中国公民的具体体现。2000年，所罗门群岛发生政变，所罗门与我国尚无外交关系，外交部当机立断，商请中远公司调拨最近海域的一艘集装箱轮开往所罗门，把愿意撤离的侨民都撤到了巴新，共约120人，其中最小的孩子出生只有十几天。后来，又专门包了一架飞机，把这些侨民接回了国内。中国政府关心侨民的作法在国际社会和海外华社中引起了极大反响。2002年，欧洲某国发生了华商店铺被当地警察袭抄事件，我6名侨民被抓扣，其中包括某著名侨领的家人，涉案当事人有可能被判处11年以上徒刑。经过中国外交部和驻该国大使馆的有力交涉和多方工作，该案获得了圆满解决，涉案人全部获释，其经济损失降到了最低程度，合法利益得到有效保护，当事人及其家属对外交部和使馆的辛勤有效的工作表示满意，并致以诚挚谢意。
对港、澳、台同胞的领事保护，也是中国驻外使领馆领事保护和服务工作的重要组成部分。在香港回归后的第五天，柬埔寨发生了严重的武装冲突，一些香港记者纷纷向驻港公署询问：中国驻柬埔寨使馆是否会向在柬港人提供领事保护？我有关部门宣布，中国驻外使领馆及驻港公署将义不容辞地为来自中国大陆、香港（包括持英国旅行证件者）、澳门和台湾的中国公民提供领事保护，协助他们解决困难。在使馆的努力下，在柬埔寨的港、澳、台同胞的生命、财产安全都得到了有效的保护。近年来，涉港、澳、台领事保护案件逐年增多，这些案件的妥善解决，在港、澳、台社会及海外侨胞中产生了积极影响。
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